未来区域发展：在集聚中走向平衡 | 社会科学报

编者按：党的十九届五中全会提出，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这是我国立足自身发展需求的重大战略选择。在这一新发展格局下，未来五年，我国“要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略”。在“十四五”时期，推进区域协调发展的重要性明显增强，我们要走的道路，其实就是一条在集聚中走向平衡的道路。

原文 ：《在集聚中走向平衡》

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为纪念复旦大学历史学系建系95周年暨汪熙教授诞辰100周年，日前，复旦大学历史学系和上海交通大学中国发展研究院共同主办了“安泰问政”第44期暨“太平洋论坛”2020年第7期。此次活动由北京大学中外人文交流研究基地和“流动的中国”研究网络协办。

本期讲座题目是“集聚与平衡：中国的国家和区域发展战略”。上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭应邀主讲，复旦大学国际关系与公共事务学院熊易寒教授、中山大学历史学系（珠海）杜丽红教授进行了学术点评。复旦大学历史学系马建标教授主持了此次活动。

主讲·陆铭：

实现统一、发展和平衡的兼顾

研究分析显示，当前中国的GDP高度集中在少数地区尤其是沿海的一些地区，中西部集中在一些省会级的城市和直辖市的周围地区，这就是经济集聚的现象。地区和地区之间人均GDP的差距比较大。这是由于人口的集聚没有跟上经济的集聚所导致的。其背后的原因是中国长期存在的一些劳动力和人口在不同地区之间进行流动的制度障碍。所以，接下来中国要走的道路，我想其实就是在集聚中走向平衡的一条道路。通过经济的集聚在发展上提升国家的竞争力，保证效率；在平衡上，我们要实现的状态不是一个均匀分布的状态，而是人均GDP的收敛和均衡化。

有一些说法，认为人口集中会导致规模不经济，比如说拥堵、污染等问题。回顾世界城市发展的历史，随着技术管理的进步，这些规模不经济的现象得到了有效的治理。其实，自然地理条件比较好的优势地区，它的经济和人口的承载力是在不断增强的。在这一过程中，就会出现在集聚中走向平衡的发展趋势。在发达国家也都出现了这样的趋势。

在2019年8月26号中央财经委员会第5次会议上，习总书记作了一个重要的讲话。在这个讲话当中，习总书记所使用的表述是“在发展中营造平衡”。我认为，“在集聚中走向平衡”和“在发展中营造平衡”所表示的含义是内在一致的。如果要实现区域之间的平衡发展，从根本上来讲，是帮助欠发达地区提高发展水平，而发展水平最重要的指标就是人均GDP。

中国的未来要实现经济的统一、发展和平衡的兼顾。在未来“十四五”期间以及更为久远的时期内，人口城市化并且向中心城市周围的都市圈以及沿海地区集聚，是城乡和区域发展的客观规律。为此，要加快实施以中心城市为带动的都市全球城市群发展战略，促进各类生产要素合理流动和高效集聚，在集聚中走向平衡，在发展中营造平衡。其中要进一步强化都市圈的增长极作用，根据规模和功能定位差异，围绕中心城市建设半径在30-80公里不等的都市圈。以轨道交通连接起都市圈内的中心城市和周边的中小城市，强化都市圈的增长极功能，为整个国家的发展起到引擎作用。

其次，中国未来需要深化户籍制度改革。在“十四五”，最迟在“十五五”期间，中国的人口红利在总量意义上将消失，中国人口将进入负增长阶段。在这个阶段，城乡间和地区间更为自由的人口流动可以有效地提高劳动力资源的利用效率，缓解城市特别是发达地区大城市的劳动力短缺问题。今天，服务业已经成为中国创造就业的主体，服务业可以创造大量的就业，而且特别有利于教育水平不高的劳动力的充分就业和缓解贫困。

第三，要持续推进户籍制度改革。在“十四五”期间，将重点推进城区人口500万以上的大城市的户籍制度改革。在这一过程中，还要加快长期稳定居住和就业的人群的落户进城。其中，为了让中国步入到高收入国家以后还能保持经济和社会的可持续发展，希望中国能够很快推行12年义务教育，特别需要关注农村留守儿童和进城随迁子女如何在人口流入地获得更高的教育投入。 

第四就是要适度放松容积率的管制，在保障安全的情况下，对于城中村等低成本居住形态提高包容度。当人口流入地建设更多房子的时候，人口流出地要适当去做减量规划。在进行减量规划的时候，把一些闲置的建筑物或基础设施复耕为农业用地，保持整个中国的耕地能够为粮食安全提供保障。因此，在人口流出的地方，公共服务要适度向中心城区集中，提高公共服务的可达性和效率。

最后，公共服务基础设施的供给要优化。面对人口持续流入地区所带来的公共服务、基础设施的需求，我们需要在供给侧加大力度，优化公共服务和基础设施的数量、质量、结构和布局。这种在人口流入地区加大投资的做法，它的第一个效益是直接拉动经济增长，第二就是可以拥有可持续的回报。这样，既可以做到在人口流入的时候缓解城市病，又可以减少外来人口市民化的压力，从而实现经济增长、生活和谐和社会生活宜居三个目标的共赢。

中国不同区域之间，自然条件、地理条件差异非常大，人口流动方向是向沿海地区，尤其是东南沿海地区，又尤其是京津冀、长三角珠三角以及中西部一些大城市周围地区集中的。在这个过程中，大家不用担心区域间发展的不平衡。如果经济的集中伴随着人口的同步集中，在人均上是可以走向平衡发展的。

今天出现的问题不是在沿海地区投资过度，而在沿海地区和大城市出现人口流入，但是土地供应收紧所带来的房价上涨，并且进一步地危害了这些地方的生产要素价格，竞争力实际上是有所衰落的。与此相反，在中国的中西部出现的却是地方政府高筑的债务，债务的背后是大量的投资偏离当地经济发展的条件和比较优势。由于这样的局面，在一个统一国家、统一货币的背景下，必须逐渐走向人口自由流动，来使得各个地区的人均GDP均衡发展。随着人口的适度流出，对于那些人口容量比较小的地区来讲，也就可以相应的减少对于基础设施的建设，公共服务、社会保障、财政支出的压力将得到缓解，负债也可以相应的得到缓解。 

点评一·熊易寒：

不能再用对待候鸟的方式对待城市移民

人均GDP的均衡化涉及到我们怎样去对待土地和对待人这两种要素。我们以往的城市化是以土地、资本为中心的城市化，而不是以人为中心的城市化，实际上人的城市化是滞后的。这样一种思路就导致了空间上的资源错配，像现在这种新城变成鬼城，还有城市病等问题，都是跟这种错配相关的。城市化是人力资本、就业机会和公共资源重新匹配的过程，从空间意义上讲，也是在城市和乡村之间、大城市和小城市之间进行资源的重组。

流动人口不只是农民工，不仅仅是农业人口转移到城市，实际上还有大量中小城市的小镇青年，他们也是移民的一份子。这些人进入城市之后，就会面临一系列的困难。从小城市来到大城市，从农村来到城市，只要发生了这种空间上的迁移，但是没有户籍上的迁移，他们在城市中就会损失相当一部分的权利和资源，会面临一些机会的限制。

这就出现了一个悖论，或者说一个问题——我们的就业机会主要是由市场来提供的，公共资源是由政府来提供的。在理想状态下，就业机会和公共资源对人力资本的拉动应该是一致的。从市场的角度来看，我们的市场经济是鼓励大家去流动的，但是我们的户籍制度等制度安排和公共服务体系在一定程度上是在惩罚流动，你流动之后会受到一定的权利、机会上的限制。

我跟陆老师另外一个很重要的共识就是，城市竞争力当中非常重要的一个维度就是它的移民数量。移民数量是最能够反映一个城市的吸引力、竞争力、制度是否先进、经济是否成长、社会是不是有包容性的，这些都会影响到移民的数量。以往我们的地方政府更加关注的是移民的质量，就是要引进所谓的高端人才、高素质人才、高技能人才的这样一个思路，但实际上移民的数量和质量应该是同等重要的一个指标。

移民是所有的人口当中最有活力的一群人。这个群体对我们城市经济增长也好，对城市的发展也好，是有非常大的作用的。一定要注意，人口是一个生态系统，不管是高技能的人才，还是低技能的劳动力，对于我们城市的发展而言同等重要。

一个非常重要的事实是，现在的流动人口实际上已经不流动了。现在的流动人口当中相当一部分人其实已经是移民。用流动人口政策来管理移民是有问题的。相当多的流动人口事实上已经长期定居某一个城市，一部分人可能会从大城市转移向中小城市，还有一部分年轻人注定要在包邮区（江浙沪地区）生活，他们都不可能再回到农村或小镇了。我认为，从流动人口到城市新移民的判断，对我们的公共政策制定具有非常重要的意义，我们不能够再用对待候鸟的方式对待这样一个人群。

点评二·杜丽红：

在发展中解决不平衡问题

学术大家施坚雅先生的市场圈理论认为，市场体系有一个层级，九个中心。在超级大城市之下又有大城市，大城市下面再有小城市，再有县城，然后再到村落的这样一个聚落。这个是我们用来分析近代中国市场体系的模式。到今天，整个经济的集聚融入到世界市场之后，我们原有的九个中心被打破，现在就是三个中心：一个就是京津冀，二就是以上海为中心的长三角，还有以广州、深圳、香港为龙头的珠三角地区。

从九个中心变成三个中心，是百年历史里非常大的一个转变，而转变最核心的就是中国经济由这三个地方融入到世界经济的专业分工里面去了。

我还没有做过这个研究，但是感觉近代城与城之间的差距没有那么大。而在经济全球化之后，在城和城之间差距增加的同时，城市的资源分配也在急剧增加。所以说现在的问题是，经济资源不能只靠投资，用土地划拨的方式支持不发达地区的发展，最后就是造城运动。造城运动是不会让教育资源、医疗资源和社会的公共资源产生平衡分布的。所以，我们如何在经济聚集、人员聚集，还有经济要素聚集的同时，去兼顾公共资源的分配？国家对于公共资源的建设，在供给上是不是可以偏向于西部，通过行政力量干预而达到有所平衡？

还有，要让人口到发达地区去，要让地方有发达的产业。在大城市集聚，现在最重要的事情可能是真正做好土地的改革，让城市不再受到原有土地规划的束缚，做到资源的平衡分配。集聚中要去实现平衡，其实也就是要在发展中来解决我们所面临的这样一个地区不平衡、区域不平衡、人和人之间不平衡、城乡之间不平衡的问题。

（整理 / 袁心怡）

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1736期第4版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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